《长江保护法》《黄河保护法》的相继颁布，正式开启了我国以流域为单位，统筹社会、经济、文化等各个要素进行综合治理的新时代。近年来，湖北把推进以流域综合治理为基础的四化同步发展作为中国式现代化湖北实践的具体实现形式，在立法、执法、司法与守法等层面深入推进流域综合治理，取得了诸多成效。与此同时，湖北流域综合治理的法治保障仍然存在一定的优化空间：在立法层面，应加强省级流域立法统筹，促进流域性区域协同立法；在执法层面，应以适度整合执法力量为目标，在充分发挥流域协调机制作用的基础上，促进跨部门与跨区域联合执法；在司法层面，应当进一步深化流域司法协同机制，并探索建立辐射整个流域的长江生态法院；在守法层面，应进一步强化普法宣传，并通过各种方式促使公众积极参与流域综合治理。
一、夯实流域综合治理的立法基础
良法是善治之前提，流域综合治理应以完善的法律规范体系作为制度根基。近年来，湖北不仅积极出台有关地方性流域立法，并不断探索区域协同立法，当前湖北流域综合治理法律规范体系已经初步形成。在地方流域立法方面，湖北初步实现了从传统单一要素防治到流域综合治理的转变。湖北省人大常委会先后颁布《湖北省清江流域水生态环境保护条例》《湖北省汉江流域水环境保护条例》即是例证。在区域协同立法方面，湖北各地也积极探索新的立法形式。例如，湖北恩施、湖南湘西多次召开联席会议，并先后出台《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》，为酉水河跨区域保护提供了坚实的法治基础。
然而，湖北流域综合治理还需在区域内立法以及区域协同立法两个层面进一步优化。一是省内立法还需要进一步贯彻系统治理理念。尽管湖北流域立法基本统筹了水污染、水生态、水资源等水要素，也适当涉及了林、田、湖、草等其他生态要素，但整体上仍然侧重于水环境保护。二是还需进一步发挥区域协同立法的实质作用。从实践看，现行大多区域协同立法呈现出以下三个特点，一是以原则性立法为主，缺乏具有可操作性的实践机制；二是以解释性立法为主，缺乏制度上的创新；三是以同质性立法为主，区域协同立法需要在协同上体现一定的区域分工，当前立法实践大多并不符合这一要求。
为夯实流域综合治理的立法基础，应推动省内立法与区域协同立法的发展。
一方面，推动湖北省内流域立法向系统治理的进一步转变。流域的整体特性决定了流域治理既不能就水治水，也不能仅仅考虑生态环境，而应实现全面统筹。具体进行流域立法时，可以适当提高立法位阶，由省级人大常委会制定省级地方性法规，尽可能实现对各方利益的统筹与协调。
另一方面，进一步推动区域协同立法，并注重实质作用的发挥。其一，在落实上位法的基础上，构建具有可操作性的协同治理手段。具体协同内容应包括：流域管理体制、流域规划、流域管控手段、流域环境标准、流域执法、流域司法以及信息共享机制等。其二，根据流域实际情况辨证施治，针对流域特性制定特殊管控手段，寻求流域治理机制的创新。其三，注重流域内区域的合理分工。流域内各地区资源禀赋各异，合理分工有助于实现整体利益的最大化。只有注重区域差异，并充分利用生态补偿等利益协调手段，才能实现区域协同立法的最终目标。
二、创新流域综合治理的执法机制
良法善治的关键是严格执法，执法机制的完善是流域综合治理的有力保障。随着流域综合治理的深入，湖北跨部门综合执法、跨区域联合执法正逐步推进。跨部门综合执法层面，各地积极整合执法力量，形成了流域执法合力。如2023年9月，省水利厅联合省公安厅、省司法厅、省自然资源厅、省交通运输厅等部门组织开展全省河道采砂管理联合执法行动。跨区域联合执法层面，各地积极开展跨区域联合执法，促进了流域整体保护目标的实现。如2023年9月，武汉市、黄冈市、鄂州市农业综合执法支队开展打击跨界水域非法捕捞联合执法行动，打击跨界涉渔违法行为。
当前湖北流域执法仍然存在碎片化的缺陷，有待进一步整合。其一，在体制层面，尽管《长江保护法》第四条确立了长江流域协调机制，但并未明确协调机制的组织方式、启动程序等重要问题。流域跨区域与跨部门执法往往仍然以部门利益为基础，是否启动跨区域、跨部门执法全靠地域自觉和部门自觉，并未形成联合执法长效机制。其二，在职能分配层面，部门之间存在职能交叉与职能重叠等现象，这加大了执法协同的难度。其三，在信息共享层面，跨部门与跨地区间缺乏合理、高效的信息共享机制，导致流域执法沟通不畅，影响执法效率。
对此，应以适度整合执法力量为目标，在充分发挥流域协调机制作用的基础上，促进跨部门与跨区域联合执法。
其一，探索建立省级流域协调机制，积极推动流域跨部门联合执法。为克服部门利益、地区利益的藩篱，在更高层面上促进长江保护，《长江保护法》第四条在国家层面确立了长江流域协调机制。尽管《长江保护法》并未明确地方是否能够建立流域协调机制（《黄河保护法》第四条第二款则予以了明确），湖北仍可探索建立省级流域协调机制，从体制上促进流域联动执法。
其二，厘清部门职能分配，降低执法协调成本。具体而言，应当厘清生态环境主管部门与其他部门的职能边界，并降低部门间协调成本，保证部门之间能够高效开展执法协同工作。
其三，加强省内、省际信息共享，降低执法沟通成本。一是建立健全联席会议机制，积极推动跨地区跨部门的执法沟通与交流。二是建立信息共享平台，增强跨区域、跨部门之间的信息交换和信息共享，降低跨部门与跨区域联动执法的沟通成本，提升执法效率。
三、推动流域综合治理的司法转型
司法是保护公平正义的最后一道防线，也是推进流域综合治理和统筹发展的重要途径。为推进流域综合治理，湖北法院、检察院等司法机关在流域司法协同方面不断尝试，积累了丰富的实践经验。一方面，湖北积极整合省内司法资源，形成了流域综合治理的司法合力。比如湖北目前已经建成以省法院全面指导，5个中院环境资源审判庭集中审理环境民事公益诉讼案件，10个专门法庭和若干个专门审判团队为基础的“1+5+10+N”环境资源审判专门化体系，初步实现长江流域跨部门、跨系统、跨区域的一体化司法保护。另一方面，湖北也积极开展跨区域司法协同。如湖北法院与重庆法院开展三峡长廊生态环境保护协作，组织省内法院签订清江流域环境资源审判协作框架协议，推进长江、清江等流域生态环境一体化司法保护。又如十堰市竹山县检察院联合神农架林区检察院和陕西省安康市镇坪县检察院等两省9地检察院建立堵河流域跨区域生态资源保护协作机制，共筑流域生态安全屏障。
不过，当前湖北流域司法协同机制尚存部分缺陷。一是司法协同内容有待在实质内容层面予以挖掘。从制度实践看，目前湖北所签订的框架协议等文本更多起到宣示效果。这些协议往往更为强调打击环境犯罪、保障环境公益诉讼等政策目标，对于何时启动流域司法协同、如何展开司法协同、不进行司法协同有何法律后果等司法协同机制本身的样态则着墨较少。二是司法管辖仍然受到行政区划的限制。不仅在省内未完全实现以流域为单位的司法协同，而且对于尚未建立司法协同机制的其他省份，也难以实现司法上的跨区域协同联动。
实现流域综合治理的司法转型，需要在建立司法协同机制的基础上，探索建立辐射整个流域的长江生态法院。
一方面，从推动实质协同入手，建立司法协同机制。在确定跨区域司法协同内容时，应以促进流域司法协同由形式化协同向实质化协同迈进为目标。协同内容应重点从建立司法协同指导机构、明确司法协同启动程序、确定司法协同运行规则、规定违反协议法律后果等实质内容入手，促进跨流域司法协同机制的实质运行。
另一方面，从强调整体性与全流域入手，探索建立辐射整个流域的长江生态法院。第一步，可以考虑以武汉海事法院为基础，建立长江生态法院，实现长江流域环境资源案件的省内统筹。武汉海事法院目前主要负责审理长江流域跨区域海事海商案件，在长期的审判实践中，积累了一定跨行政区域司法经验。第二步，向中央积极争取政策支持，扩大长江生态法院的管辖范围。流域司法的终极要求是司法辖区与流域功能区的适度重合。因此，还需要寻求扩大长江生态法院的管辖范围。武汉“九省通衢”，既是《长江经济带发展规划纲要》提出“一轴”三个核心城市（上海、武汉、重庆）之一，也是水利部长江水利委员会、生态环境部长江流域生态环境管理局的驻地，更有充分的法学教育资源和司法人才资源予以保障。可以说，长江生态法院设立在武汉，并辐射整个长江流域具有充分的必要性与可行性。
四、营造流域综合治理的守法环境
全民守法是科学立法、严格执法、公正司法的落脚点和归宿，流域综合治理的最终实效很大程度上取决于守法水平。随着湖北省流域综合治理的不断发展，社会公众对于流域综合治理的认识不断增强。例如，武汉、荆州等地司法行政部门将流域综合治理作为普法重点，汇聚各部门力量，广泛开展宣传教育活动，促进形成长江流域综合治理的价值认同和行动自觉。又如，黄石、鄂州等地充分贯彻落实“谁执法谁普法”责任制，通过“巡湖（河）巡江+普法宣传+依法治理”以及将庭审现场搬至江河湖泊等方式，通过现场释法说理，为社会公众带来一场生动形象的法治宣传教育课。
尽管如此，全民守法目标始终处于进行时而非完成时。一方面，流域综合治理的普法宣传仍然不足。当前，流域环境污染、生态破坏等问题仍然存在，这与普法宣传力度不足有关。加强普法宣传，使公众充分意识到违法行为的法律后果，有利于对违法行为形成威慑，进而减少违法行为。另一方面，公众对违法行为的监督效果不彰。公众广泛参与流域综合治理有利于扩大监督网络及时发现各类违法行为。然而，当前流域综合治理实践中公众更多是被动参与、事后参与，其难以及时在违法行为实行前或实行阶段介入。
推进全民守法，应在强化普法宣传的基础上，通过各种方式促使公众积极参与流域综合治理。其一，进一步强化与流域综合治理有关的普法宣传。通过加强媒体、网络平台等多元化渠道的运用，普及相关法律法规知识。其二，充分发挥公众参与流域综合治理的积极性。具体而言，可以通过完善信息公开机制，以公开促公正，也可以通过表彰守法行为等激励方式增强公众参与流域综合治理的积极性，激发公众的守法热情。
（作者分别系教育部长江学者特聘教授、武汉大学法学院院长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长；武汉大学环境法研究所博士研究生）
本栏目编辑：宋星霖
