湖北省第十二次党代会明确提出，将全省划分为长江、汉江、清江3个一级流域和16个二级流域片区，以流域综合治理为基础，统筹推进四化同步发展。《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）要求，强化流域治理统筹，完善流域治理与区域管理相结合的管理体制。我们要持续深化对汉江流域治理体制改革创新的认识，落实省第十二次党代会精神和《规划纲要》的要求，以问题为导向，进一步探索创新汉江流域治理体制。
一、完善汉江流域治理与区域管理相结合的管理体制的现实意义
（一）这是推动汉江流域明确并守住安全底线的迫切需要。汉江中下游是湖北资源要素最为密集的地区之一，人口、耕地和地区生产总值约占全省的三分之一。近年来，由于汉江流量减小、流速变缓，汉江流域水资源供需紧张、水环境风险加剧、水生态退化问题日益凸显。解决这些问题必须牢固树立流域观念和系统观念，打破按照行政单元划分的区域管理体制，解决条块分割、多头管理、各自为政等问题，创新流域综合治理模式，推动治理机制多元化、治理部门协同化、治理区域一体化。
（二）这是湖北更好扛起“一库净水北送，一江清水东流”政治责任的必然要求。汉江流域是国家重要水源涵养地、南水北调核心水源区、丹江口水利枢纽国家水网关键节点所在地，肩负着确保“一库净水北送，一江清水东流”的重任，目前面临着丹江口库区水环境保护任务艰巨这个问题。在汉江流域推行流域治理与区域管理相结合的管理体制有利于加强流域水资源调配与水环境保护，有效解决流域水资源供需矛盾，确保水质优良，确保南水北调工程安全、供水安全、水质安全。
（三）这是积极探索符合湖北实际的流域治理管理体制机制的现实需要。要破解湖北当前水问题，彰显水优势，必须促进流域、行政区、功能区协同，完善流域治理与区域管理相结合的管理体制，解决好统筹协调不够等问题。汉江流域积极探索全流域防洪统排统调、水资源一体化管理体制改革，既是落实《规划纲要》的实际举措，也是打造水资源统一管理湖北模式的现实路径。
二、汉江流域综合治理存在的体制机制缺陷
（一）依法治理机制不完善。目前，流域管理相关法律法规较为零散，以“条目式”的形式存在，而且相互之间的协调性和衔接性不充分。我省制定出台的《湖北省汉江流域水环境保护条例》是针对汉江流域的水污染防治和水生态修复的专项法规，目前缺乏流域综合性立法，全面推行流域涉水管理的协调机制、责权划分、执法监督等法律依据还不够充分。
（二）统筹协调机制不健全。汉江流域调度管理涉及目标多、部门多、区域多、主体多、梯级多，没有流域统筹管理机构，流域治理实际工作中统筹协调不够充分。如兴隆水利枢纽运行条件发生较大改变，工程安全存在不确定性，船闸过船能力受到制约；部分工程枯水期未按要求泄放生态基流，对河流水生态环境造成不利影响；沿线取用水工程多为属地管理，由于汉江水资源日趋紧张，上下游用水矛盾凸显。未来随着引江补汉及输水沿线工程建成通水，更加迫切要求加强汉江流域水资源统一管理与调度。
（三）监督约束机制缺乏。流域相关规划在实施上缺乏强有力的监督和考核，导致规划在流域治理开发与保护中指导性和约束性发挥不足。项目建设、取用水、岸线利用、采砂等涉水事务管理规范不健全，相关人员行为难以得到有效引导和约束，导致占用水域岸线、违规取水、滥采河砂等干扰和破坏生态环境的行为时有发生。如汉江河道管理范围内河滩地上耕作现象仍然存在，部分历史违规建筑不能有效清除，部分水域非法采砂屡禁不绝，等等。
（四）数字赋能机制有缺口。汉江流域感知网络体系不完善，信息采集站网的覆盖率、时效性和颗粒度不够高，流域防洪调度与水资源管理等应用模型、以及数字孪生平台建设尚处于起步阶段，离流域现代化管理的要求存在较大差距。流域相关管理部门信息系统相互独立，信息的采集、存储、传输等缺乏统一的标准和规范，尚未形成良好的跨地区、跨部门信息共享机制，妨碍了信息资源的交流、整合和使用。
（五）市场调节机制不成熟。汉江流域治理中市场调节手段不够成熟，政府和市场两手协同发力、有机结合不够，水权交易市场不成熟、水价形成机制不够科学、利益补偿机制不健全、水利投融资机制不完善等问题还比较突出，导致汉江流域紧张的水资源价值未完全体现，流域节水内生动力不足，水资源合理有序开发有待加强；流域水生态环境保护任务艰巨，投入缺乏有效保障。
（六）公众参与机制缺位。汉江流域涉水管理目前主要依靠政府行政手段来推动，广泛宣传发动群众不够，群众参与意识和参与积极性不高。社会公众和社会组织参与渠道还不够畅通，不利于形成共建共治共享的治理新格局。
三、完善汉江流域治理与区域管理相结合管理体制的思考
（一）善治本：推动湖北省汉江流域管理综合立法。发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，加强对现有涉水法律法规的协调和衔接，制定湖北省汉江流域管理综合性法规。一是坚持突出重点。紧紧围绕汉江“一库净水北送，一江清水东流”的重大政治责任，落实落细长江大保护要求，就水资源管理、水污染防治、水域岸线管控、生态保护等方面作出制度安排。二是坚持问题导向。针对汉江流域水生态环境保护压力大、水资源供需日趋紧张、水工程调度目标多协调难度大等特征，在解决共性问题的同时，对突出问题提出专门的治理与管控要求。三是坚持统筹兼顾。在管理体制机制设计方面，推动汉江流域涉水管理体制从“条块分割”到“统筹协调”变革，以流域管理机构统筹协调流域横向管理关系，以综合管理统筹协调水沙资源和水域空间等要素，以规范部门责权，统筹协调流域涉水管理职能分配。
（二）强体制：组建湖北省汉江流域管理机构。组建机构，明确职能，促进流域涉水事务的统一规划、统一治理、统一调度，同时充分发挥各级河湖长在流域综合治理方面的统筹协调、考核监督作用。
（三）抓统筹：强化流域涉水事务统一管理调度。一是强化统一规划。把水安全风险防控作为底线，把水资源承载能力作为刚性约束上限，把水生态保护作为控制红线，加强汉江流域综合治理统一规划。强化规划的引导和刚性约束作用，建立规划实施的评估与监督机制。二是强化统一监测。以流域为单元，统筹各部门、各地区现有监测站点，统一规划汉江流域涉水监测网络。全面建设汉江流域重要控制断面、规模以上重要取水口、重要饮用水水源等对象的监控网络，实现水信息动态监测。三是强化统一调度。统筹流域防洪、生态、供水（灌溉）、发电、航运、应急调度等需求，实施流域控制性水工程统一调度。明确统一调度目标、调度内容、技术标准、调度条件、参与各方责权划分等，科学制定调度方案。四是强化统一监管。以标准化管理为抓手，加快建立流域管理技术标准体系，完善流域监督管理的工作基础。强化涉水事务的事中事后监管，统筹相关行业执法监督力量和事项，完善流域与行政区域联合执法、综合执法的工作机制。
（四）用“两手”：促进形成政府和市场有机结合的治理格局。坚持“两手发力”，充分发挥市场调节在流域水管理中的作用。一是加快建立完善水权市场调控和交易机制。推进水资源使用权确权登记，深入推进水权试点改革。二是积极推进水价综合改革。建立健全能够准确反映水资源稀缺程度与市场供求关系的水价形成机制，以水价杠杆激发节水内生动力。三是建立健全流域利益补偿机制。完善水生态补偿机制，探索建立跨流域调水影响补偿、蓄滞洪区运用补偿、水工程联合调度影响补偿等利益补偿机制。四是深化流域管理相关事业单位改革。积极探索推行水利工程管养分离。五是完善水利投融资机制。大力引导社会资本参与流域综合治理。
（五）重“智治”：推动流域综合治理体系智能化再造。一是推进汉江数字孪生流域建设。围绕流域统一管理和统一调度，优化汉江数字孪生流域设计，系统研发流域水文气象实时预报、流域水工程群防洪联合调度、流域水资源配置与调度等专业模型，建立防洪、水资源、水生态预警预报系统。二是完善信息共享机制。建设汉江流域涉水管理统一信息平台，完善数据管理标准，及时汇入各部门掌握的相关信息，提高流域涉水管理的科学决策水平。
（六）推共治：完善流域社会治理机制。广泛开展幸福汉江共同缔造活动，发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。加强汉江保护科普宣传教育，提高公众参与的积极性和能力素质。
（作者单位：湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校分中心，湖北省水利厅）
责任编辑：刘 海
